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第二年，驃騎將軍再次出擊胡人，斬敵首四萬級。當年秋天，匈奴渾
王率領數萬人投降，於是，漢朝廷調發二萬輛車
接。降人到京城後，受到賞賜，連同有功將士也一併受了賞。這一年花費達一百多萬萬錢。
起初，於十數年前黃河決口於觀縣，梁楚地區原已數次遭困，而緣河諸郡築堤
河，每每重又堤壞河決，費用之多無法計算。此後番系
節省砥柱漕運的費用，引汾水、黃河水為渠造渠田，開渠的達數萬人；鄭當時因渭水漕運曲折路遠，自長安到華陰開鑿一條直渠，有數萬人施工，朔方郡也開鑿水渠，數萬人參加。各自都歷時傳2—3年之久，功且未成，花費也都達到數十萬萬。
天子為討伐胡人，大量養馬，到長安就食的馬多達數萬匹，養馬士卒關中不足，就從附近諸郡調發。而投降的胡人都靠縣官供給衣食，縣官財力不足，天子就減少膳食費用，解下自己乘車上的馬匹，從私人倉庫御府中拿出錢財養活他們。
第二年，山以東地區遭受水災，老百姓大多陷於飢餓睏乏之中，於是天子派遺使者，盡出郡國倉庫中的物資賑濟貧民。仍不夠用，又招募豪富人家借貸予貧民，還是不能救災民
困境，就把貧民遷徙到關西，或充實到朔方郡以南的新秦中去，約七十餘萬人，衣食都靠縣官供給。數年之間，借給他們產業，派使者分部保護他們，一批批的天子使者，冠蓋相望，道路不絕。費用以億計，多不可計算。於是縣官財力告竭。
然而富商大賈有的蓄積財物，奴役貧民；前呼後擁，車乘百餘輛；屯積居奇，封君對他們也都伏首低眉，仰仗他們供給物資。有的冶鑄煮鹽，家財積累到萬金，而不幫助國家的急難，黎民百姓陷於重困之中。於是天子與公卿商議，另造錢幣以足用，並打擊摧折那些浮華荒
的兼併之徒。那時皇帝苑囿中有白鹿，少府有許多銀錫。自孝文帝另造四銖錢以來，已有四十多年，從建元年間以來，用度不足，縣官往往在產銅多的山旁冶銅鑄錢，百姓也乘機偷鑄，數目很大。錢越來越多而且輕，貨物越來越少而且貴。有關機構的官員説:“古時候有皮幣，諸侯騁享時使用。金有三等，黃金是上等，白金為中等，赤金為下等。如今的半兩錢法定重量是四銖，而
盜人等摩錢裏以取銅屑，錢更輕薄物價更貴，遠方用錢很不方便。”於是以白鹿皮一尺見方，飾以繡文，製成皮幣，直四十萬錢，規定王侯宗室來朝覲聘享，玉璧都必須以皮幣作襯墊進獻，然後禮儀得行。
又雜鑄銀錫製成白金，認為天所用最重要的是龍，地所用最重要的是馬，人所用最重要的是龜，所以把白金分作三品，第一品重八兩，圓形，花紋為龍，名為“白選”值三千錢；第二品重量較小，方形，花紋是馬，值五百錢；第三品又小一些，隨圓形，花紋是龜，值三百錢。命令縣官銷燬半兩錢，另鑄三銖錢，錢文與重量相同。盜鑄各種金錢的一律是死罪，但是盜鑄白金的吏民仍是不可勝數。
於是任命東郭咸陽、孔僅為大農丞，兼領鹽鐵事；桑弘羊以計算被任命為侍中。咸陽，是齊地煮鹽的大商人，孔僅是南陽地區冶鑄業的首户，產業(致生之業)都積累到千金以上的規模，所以鄭當時才向朝廷推薦他們。弘羊，是雒陽商人的兒子，因善於心算，十三歲就當了侍中。這三人講求財利的事那真可説是
細入微，察見毫末了。
法律既然越來越嚴酷，官吏多因罪免官。加上不斷打仗，百姓買爵以求免賦役，大多買到五大夫一級，官府可徵發的人越來越少了。於是除授有千夫、五大夫爵位的人為吏，不願為吏的向官府
馬匹求免；原來為吏的都免去職務，責令到上林苑砍伐荊棘，或去開鑿昆明池。
第二年，大將軍、驃騎將軍大規模出兵與胡人作戰，捕獲斬殺敵人八九萬，賞賜有功將士五十萬金，漢軍死於戰場的馬多達十餘萬匹，運輸和製造兵車衣甲的費用還不計算在內。當時財政匱乏，戰士有許多人得不到俸祿。
有關機構的人説三銖錢重量小，容易從中舞弊，於是請準於諸郡鑄五株錢，將錢背面四周加厚為錢郭，使人無法磨取銅屑。
大農奏上鹽鐵丞孔僅、東郭咸陽的話説:“山海是天地藏物的大倉庫，都應該屬於少府，陛下不為私有，命屬於大農作為賦税的補充。請準於招募百姓自備經費，使用官府器具煮鹽，官府供給牢盆。一些浮游無籍的人慾獨佔山海的利益，求取財富，奴役貧民取利。他們阻撓此事的議論，聽不勝聽。建議敢於私鑄鐵器、煮鹽的，鈦其左腳趾，沒收其器物用具。不產鐵的郡設置小鐵官，隸屬於所在縣。”於是使孔僅、東郭咸陽乘着傳舍的車子到各地去督促實行官辦鹽鐵，建立官府，除授原來經營鹽鐵的富家為吏。吏制更加雜亂，不再行選舉制，官吏中有許多是商人。
商人因錢經常改變，就多積貨物以追逐利潤。於是公卿建議説:“郡國頗受災害，貧民沒有產業的，招募他們遷徙到地多而富饒的地方。陛下為此降低膳食等級、節省費用，拿出皇宮中的錢來賑濟百姓，放寬借貸的利率和賦税等級，然而百姓仍不能都去田畝中耕作，商人數目不斷增加。貧民沒有積蓄，都仰賴縣官供給衣食。以前軺車、商人所有的緡錢都要徵收多少不等的算賦，請准許像往時一樣出算賦。那些屬於末作的商人凡賒貸買賣，屯積居奇，以及營商取利的人，即使沒有市籍，也要各自按自己的貨物，貲產認定應占的算賦等級，通常是緡錢二千為一算。諸種手工行業有租税以及冶鑄業的人家，大抵四千緡為一算。不屬於官吏的三老、北部邊境的騎士，有軺車一輛為一算；商人有軺車一輛為二算；有船長五丈以上的為一算。有隱匿不自度貲產，或隱瞞部分貲產的，罰到邊境戍守一年，沒收貲產。有能告發的，給予被告發者貲產的一半。商人有市籍的，連同他的家屬，都不許佔有土地，以有利於農民。有敢違犯此令的，沒收為他種田的田僕入官。
天子於是想起卜式的話，封他官為中郎，爵為左庶長，賜給農田十頃，還佈告天下，使每個人都知道這件事。
卜式是河南人，以種田養畜為業。當初，父母去世後，留下一個年少的弟弟。等弟弟長大成人，就與他分了家，自己只要了百餘隻羊，其餘田地、房屋等全都留給弟弟。從此卜式入山牧羊，經過十多年，羊繁育到一千多隻，買了田地宅舍。他的弟弟卻家業盡破，卜式每每再分給他一些。這時候漢朝廷正數次遣將出兵對匈奴作戰，卜式上書説，願意把一半家產給官府作為邊境作戰費用。天子派使者問他:“你是想做官嗎？”卜式説:“為臣自幼放牧，不
習官場的事，不願做官。”使者問:“是家中有冤屈，有話要對天子説？”卜式道:“臣生來與人無爭，同邑人有貧窮的我就借貸給他，不善良的我就教導他，使他馴良，鄰里人都願聽我的話，我怎會受人冤屈！沒有要對天子説的話。”使者説:“那麼，你捐了這麼多家產，究竟為了何事？”卜式道:“天子要討伐匈奴，我認為應該有力的出力，有錢的出錢，這樣才能滅掉匈奴。”使者把他的話回報了天子。天子又轉告公孫弘丞相。公孫弘説:“這不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以擾亂了法紀，原陛下不要再去理會他。”於是天子很久沒給卜式答覆，數年後，打發他離開京城。卜式回家後，依舊種田放牧。過了一年多，正趕上漢軍屢次出征，渾王等人投降，縣官花費很大，倉庫空虛。第二年，貧民大遷徙，都靠縣官供給，縣官沒有力量全部負擔起來。卜式拿着二十萬錢給河南太守，作為被遷百姓的花費。河南呈上富人資助貧人的籍賬，天子見到上面卜式的名子，尚能記得，説道:“這是前些
子，要獻一半家產助邊的那個人”於是賜給卜式免戍邊徭役四百人的權力。卜式又把它全都給縣官。那時富豪人家為了逃税爭着隱匿家產，唯有卜式熱衷於輸資幫助官府。天子於是認為卜式的確是位有德長者，才給他顯官尊榮以誘導百姓。
起初，卜式不願做郎官。天子説:“我有羊在上林苑中，想請你替我放牧。”卜式才做了郎官，卻是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多後，羊羣肥壯且繁殖了很多。天子路過這裏看到羊羣，誇獎他一番。卜式道:“不但是羊，治理百姓與這是同一道理:讓他們按時起居，不斷把兇惡的除掉，不要讓他敗了羣。”天子聽了很是驚奇，封他為緱氏令試一試他的本領，果然緱氏百姓反映很好。升任為成皋令，辦理漕運的政跡又被評為“最”好。天子認為卜式為人樸實忠厚，封他做了齊王太傅。
而孔僅由於出使各地鑄作鐵器，三年之中升任為大農令，位列於九卿。而桑弘羊當上了大農丞，管理有關會計事務，慢慢設置起均輸制度來
通貨物了。
這時期開始允許吏繳納穀物補為官，補為郎官繳納的穀物多至六百石。
自從製造白金和五銖錢以後五年，赦免官民因盜鑄金錢獲死罪的數十萬人，天子沒有發覺而被地方處死的，不可勝數。自出贖金經赦免罪的有百餘萬人。然而犯罪又能出得起贖金的連一半人也沒有，普天之下大約所有人都無顧忌地盜鑄金錢了。犯罪的人太多，官吏不可能把他們全都誅死，於是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚書諸曹職司的不同劃分權限，巡察郡國，揭發，舉報兼併之徒以及身為郡守、國相等職，卻利用職權圖謀私利的人。而御史大夫張湯這時正處在官勢顯赫、大權在握的時候，減宣、杜周等人任御史中丞，義縱、尹齊、王温舒等人以執行法律慘急深刻被提升為九卿，在這種局面下，如直指夏蘭這類人開始出現了。因而有大農令顏異被殺的事發生。
起初，顏異是濟南的一個亭長，因辦事清廉直率慢慢升遷到九卿的地位。天子與張湯既已製造了白鹿皮幣，問顏異有什麼看法，顏異説:“如今諸侯王朝見天子有蒼璧，價值不過數千錢，而作為墊襯的皮幣反而值四十萬，本末不相稱。”天子聽了很不高興。張湯又與顏異平素有些過節，適巧有人以其他事告發顏異，此事給張湯審理。顏異曾經與客人閒談，客人説到某法令初頒下時有些弊病，顏異沒有説話，客人以為他與己見不同，反
譏刺幾句。張湯知道此事後上奏天子説，顏異身為九卿，見法令有不妥處，不向朝廷進言，只在心中誹謗非難，其罪當死。從此之後，有了“腹誹“的罪名，而公卿大夫多以諂媚逢、阿諛奉承取悦於人了。
天子既頒發了算緡錢令並尊崇卜式為天下人的榜樣，而百姓終究不肯拿出錢財幫助縣官，於是發生了慫恿告緡錢的事。